吳必軒/文 歐盟將于7月14日宣布氣候變化一攬子措施，包括碳邊界調(diào)節(jié)機制（CBAM，俗稱碳關(guān)稅）、歐盟碳市場改革等十一個立法草案。這些措施雖然是歐盟實現(xiàn)減排目標的內(nèi)部政策工具，但也會影響其他國家的氣候政策乃至全球貿(mào)易規(guī)則，因此備受外界關(guān)注。

幾周前，歐盟碳邊界調(diào)節(jié)機制的立法草案文本已經(jīng)流出，它使外界得以一窺歐盟碳關(guān)稅的設(shè)計雛形。筆者已對這份草案做了詳細解讀。就在兩天前，歐盟碳市場改革的立法草案文本也泄露出來。這份文件填補了碳關(guān)稅法案流出稿的一個信息真空，即在碳關(guān)稅實施后，歐盟相關(guān)產(chǎn)業(yè)是否繼續(xù)獲得免費排放額度。這個問題之所以重要，是因為它關(guān)系到碳關(guān)稅是否合理，以及外國產(chǎn)品進入歐盟市場的碳關(guān)稅負擔(dān)。另一個重要信息是，歐盟將把海運納入排放交易體系，這意味著出口歐盟的海運成本將增加。

一. 受碳關(guān)稅保護的歐盟產(chǎn)業(yè)將不再獲得免費碳排放配額

碳關(guān)稅是防止“碳泄漏”的措施。碳泄漏是指由于歐盟執(zhí)行嚴格的溫室氣體減排政策，歐盟企業(yè)會搬到減排政策寬松的國家（產(chǎn)業(yè)外流），或者導(dǎo)致承擔(dān)較低排放成本的外國產(chǎn)品涌入歐洲市場，損害歐洲產(chǎn)業(yè)（碳傾銷）。歐盟認為，通過征收碳關(guān)稅，進口產(chǎn)品和歐盟產(chǎn)品的碳成本扯平，碳泄露才能避免。 

那么，一個繞不開的棘手問題是，歐盟現(xiàn)行的防止碳泄漏的措施是否還要保留？歐盟自從建立碳市場（ETS）以來，一直向納入其中的行業(yè)免費發(fā)放一定數(shù)量的碳排放配額。對于那些被認為存在碳泄漏風(fēng)險的高能耗/貿(mào)易暴露行業(yè)（如鋼鐵、水泥、煉油、造紙等），為了防止碳泄漏，歐盟發(fā)放了更多的免費配額。結(jié)果是，這些高碳泄漏風(fēng)險的行業(yè)比其他行業(yè)享受了更多的無成本排放。這就是歐盟現(xiàn)行的防止碳泄漏措施

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既然歐盟的高碳泄漏風(fēng)險行業(yè)已經(jīng)享受了無成本排放，那么再給進口產(chǎn)品強加一個排放成本就不合理，會使歐盟產(chǎn)業(yè)獲得雙重保護，違反WTO的非歧視原則。所以歐盟內(nèi)部一直有一種聲音，認為隨著碳關(guān)稅的實施，應(yīng)逐步取消免費配額。這當(dāng)然就動了歐盟相關(guān)產(chǎn)業(yè)的蛋糕，代表產(chǎn)業(yè)的協(xié)會就出來反對說，在能夠證明碳關(guān)稅切實有效之前，不應(yīng)取消免費配額，因為搞不好歐盟產(chǎn)業(yè)的競爭力就會受損。一旦出現(xiàn)這種情況，其他國家看到了，減排積極性也會受挫。

是否取消免費配額已成為歐盟內(nèi)部圍繞碳關(guān)稅的一個主要分歧。今年2月，歐洲議會環(huán)境委員會表決贊成逐步取消免費配額。但是到了3月10日，歐洲議會全體表決時情況又反轉(zhuǎn)了——334名議員反對取消，329名議員贊成取消，23名議員棄權(quán)。通過投票結(jié)果可以看出正反雙方的勢力非常接近。到了6月初，歐盟委員會關(guān)于碳關(guān)稅的立法草案文本流傳了出來。這份流出稿在第一章說，碳邊界調(diào)節(jié)機制是免費配額的“替代選項”，但是沒有明說是否取消免費配額。再看細節(jié)則會發(fā)現(xiàn)，流出稿第37節(jié)規(guī)定，進口產(chǎn)品繳納碳關(guān)稅時，應(yīng)扣除歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費排放額度。這等于暗示了碳關(guān)稅將與免費配額共存。上述扣除辦法在保留免費配額的同時，基本解決了雙重保護的問題。

就在前幾天，歐盟碳市場改革的立法草案文本也流傳了出來。它的一大看點就是明確表示，受碳關(guān)稅保護的歐盟產(chǎn)業(yè)將不再獲得免費碳排放配額——“旨在應(yīng)對碳泄漏風(fēng)險的碳邊界調(diào)整機制（CBAM）是免費配額的替代選項。該措施所涵蓋的部門和子部門不應(yīng)再獲得免費配額�！碑�(dāng)然，一切還有變數(shù)。首先不排除歐委會到7月14日時正式公布的文本會有調(diào)整。再者，立法草案要經(jīng)過漫長的立法程序，經(jīng)過歐盟內(nèi)部的利益博弈才能變成法律。

取消和不取消免費配額兩種情況對碳關(guān)稅的影響，從下圖可以一目了然。抽象來看，取消或者不取消免費配額并不影響碳關(guān)稅所追求的排放成本公平。但是實際情況要復(fù)雜得多。根據(jù)歐洲審計院（European Court of Auditors）的統(tǒng)計，從2013到2018年期間，歐洲的高耗能行業(yè)獲得的免費配額基本可以覆蓋實際排放，鋼鐵和水泥行業(yè)的免費配額更是一直綽綽有余。如果不取消免費配額，歐盟鋼鐵行業(yè)可以繼續(xù)享受零成本排放，這時引入碳關(guān)稅只可能降低進口產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢（因為進口產(chǎn)品即使零碳也不會得到歐盟的獎勵），這是穩(wěn)賺不賠的買賣。但是如果取消免費配額的話就不好說了，歐盟產(chǎn)品必須要做到比進口產(chǎn)品更低碳才會有優(yōu)勢。這個賬歐盟產(chǎn)業(yè)應(yīng)該算的很清楚，所以在3月10日歐洲議會投票前的一周，歐洲鋼鐵、水泥、肥料、化工協(xié)會展開了“激烈的游說活動”反對取消免費配額。鋁業(yè)協(xié)會最近干脆反對將鋁產(chǎn)品納入碳關(guān)稅。

二. 將海運排放納入碳市場，到歐盟的海運成本要增加

本次歐盟碳市場改革的最大動作，是計劃將海運納入碳市場，并為建筑物供暖和陸路運輸建立一個新的碳市場。其中涉及海運的措施對中國出口有直接影響。根據(jù)立法草案流出版，海運措施適用于所有進入歐盟船只的排放以及船只泊靠歐盟港口期間的排放。歐盟計劃以2023-2025年為過渡期，從2023年開始，船東必須繳納相當(dāng)于其核定排放量20%的排放配額，此后繳納比例逐年提高，到2026年達到100%。

2012年時，歐盟就已經(jīng)將航空運輸業(yè)納入排放交易體系。航空措施的初始設(shè)計是覆蓋所有進出歐盟的航班，后來迫于強大的外部壓力，將管控范圍縮小至歐盟內(nèi)部航班。歐盟現(xiàn)在推動的海運措施一定也會遇到很大的阻力，因為所有與歐盟有貿(mào)易往來的國家都要承擔(dān)海運減排成本。那么歐盟在可預(yù)見的一片反對聲中依然我行我素，其用意何在呢？筆者認為，歐盟推進氣候措施的戰(zhàn)略思路是，你們（其他國家和國際組織）不動我先動，等你們跟上來時我在規(guī)則和實踐方面已經(jīng)遙遙領(lǐng)先了。正如歐洲議會環(huán)境委員會主席帕斯卡·坎芬（Pascal Canfin）最近所說：“碳中和之戰(zhàn)也是標準、技術(shù)、專利、生產(chǎn)設(shè)施、市場準入規(guī)則之戰(zhàn)�！比绻麣W盟的海運和陸運措施最終落地，意味著歐盟在全球率先實踐在整個運輸系統(tǒng)減排。

三. 碳關(guān)稅背后是歐盟的氣候+貿(mào)易戰(zhàn)略

2021年6月15日，歐洲議會環(huán)境委員會主席帕斯卡·坎芬發(fā)表了一篇重磅文章《全球化的進步時代》（The progressive age of globalization）。坎芬認為，世界正在進入一個以氣候問題為核心的新全球化時代。歐美對中國產(chǎn)品的依賴已使后者處于一種“準壟斷”地位，全球產(chǎn)業(yè)鏈都高度依賴中國制造。針對這個問題，坎芬一方面反對特朗普式的“不合作的去全球化”，一方面建議美歐合作，通過一種自下而上的去全球化來實現(xiàn)供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移。坎芬認為，西方應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套以符合社會和環(huán)境準則為條件的貿(mào)易規(guī)則。歐洲應(yīng)當(dāng)推行“附條件的市場準入”。例如，如果巴西產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中損害了亞馬遜雨林的生態(tài)多樣性，這樣的產(chǎn)品就不能進入歐洲市場。在這方面，歐委會將于7月14日提交第一部禁止進口毀林產(chǎn)品的立法草案�？卜抑С滞ㄟ^此類做法賦予歐盟法律以域外效力。換言之，就是以歐盟的社會和環(huán)境準則約束歐盟以外的行為。其可行性在于，全球第二大市場的地位賦予了歐盟足夠的籌碼�？卜艺J為，碳關(guān)稅是上述戰(zhàn)略的重要手段，碳關(guān)稅的實質(zhì)是將氣候問題帶入貿(mào)易規(guī)則。“碳中和之戰(zhàn)也是標準、技術(shù)、專利、生產(chǎn)設(shè)施、市場準入規(guī)則之戰(zhàn)�！� 總之，歐盟的碳關(guān)稅及其他氣候措施背后是一盤大棋，我們應(yīng)當(dāng)有一個既見林又見木的準確認識，或者至少是持續(xù)觀察。

（作者系上海海華永泰（北京）律師事務(wù)所，高級合伙人）